治理建设工程招标领域商业贿赂的调研报告

概要： 招标投标经过十年的探索和发展，在源头防治工程领域腐败方面发挥了积极的作用。我们的主要体会有三点：一是必须建立一个功能完善操作规范的交易平台。这是源头治理工程领域腐败的基础。从国内交通、水利等建设工程领域和我市近年来工程领域发生的案件看，场外交易必然监督缺位，监督缺位必然导致腐败。过去10年间，我市工程交易市场实现了由无形到有形，由有形到网络化的两次跨跃，工程交易集中进行，监督部门集中监督，加之电子屏蔽、电子监控以及网络技术的使用，有效地排除了权力的干预和其他人为因素的干扰。二是必须建立防止权力滥用的刚性机制。加强制度规范建设，实现管理和操作的制度化、程序化、公开化和分权化，这是源头防治腐败的关键。我市10年来工程招标过程中没有发生一起违法案件，得益于建立了一整套覆盖全方位、渗透全过程的规章体系。使各方面人员相互监督、互相制约，紧缩了自由裁量的空间，加大了越权滥权的难度，使一切活动制度化运行，程序化操作。三是必须打造一支廉洁勤政善于创新的管理队伍。这是源头治腐的关键。制度建设、场所建设归根到底要靠人，10年来，委党委和办党支部高度重视招标管理队伍的素质建设，选

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   招标投标经过十年的探索和发展，在源头防治工程领域腐败方面发挥了积极的作用。我们的主要体会有三点：一是必须建立一个功能完善操作规范的交易平台。这是源头治理工程领域腐败的基础。从国内交通、水利等建设工程领域和我市近年来工程领域发生的案件看，场外交易必然监督缺位，监督缺位必然导致腐败。过去10年间，我市工程交易市场实现了由无形到有形，由有形到网络化的两次跨跃，工程交易集中进行，监督部门集中监督，加之电子屏蔽、电子监控以及网络技术的使用，有效地排除了权力的干预和其他人为因素的干扰。二是必须建立防止权力滥用的刚性机制。加强制度规范建设，实现管理和操作的制度化、程序化、公开化和分权化，这是源头防治腐败的关键。我市10年来工程招标过程中没有发生一起违法案件，得益于建立了一整套覆盖全方位、渗透全过程的规章体系。使各方面人员相互监督、互相制约，紧缩了自由裁量的空间，加大了越权滥权的难度，使一切活动制度化运行，程序化操作。三是必须打造一支廉洁勤政善于创新的管理队伍。这是源头治腐的关键。制度建设、场所建设归根到底要靠人，10年来，委党委和办党支部高度重视招标管理队伍的素质建设，选人用人严格把关，廉政教育经常不断。历届班子正确对待权力，不断加大机制创新、管理创新、技术创新力度，基本实现了“让权力退出，靠制度运行”的目标。
   二、我市工程领域商业贿赂的发展趋势和招投标管理存在的薄弱环节
    实行招标投标制度对于源头防腐的作用是无可置疑的，但也应当看到，我市工程领域的商业贿赂活动仍然存在。去年，我市检察机关从一封举报行贿嫌疑的信件查起，在建筑领域一气立了17起贿赂案件，对这些案件分析可以看出，建设工程领域的商业贿赂出现了一些新的特点和趋势。
   一是发生商业贿赂的重点有向使用财政或集体资金项目集中的趋势。近年来，随着经济成分的多样化，建设工程资金来源也呈现多样化趋势。由于企业基本实现了产权明晰，并以追求效益最大化为目标，建立了相对完善的企业财务内控体系，这部分工程花老板自己的钱，发生商业贿赂的可能性较小。而财政或集体投资工程的资金所有者与资金使用者的利益不完全一致，极易发生损公肥私，损人利己的现象。
   二是发生商业贿赂的主要部位有向附属工程和专业项目转移的趋势。从去年所查办的案件看，凡是通过招标发包的主体工程，没有一项涉及商业贿赂，发生问题的部位大部分集中在涂料、门窗、电梯设备、水电安装、内部装饰、庭院硬化排水等附属项目和与工程有关的材料采购方面。这些项目利润空间较大，标准难以统一，在管理中往往容易被忽视，以致大部分由建设单位自行操作，场外交易，为少数人谋取私利留下了空间。
   三是发生商业贿赂的人员有向建设单位施工现场管理人员转移的趋势。目前我市工程代建制还未起步，单位建设工程通常是由建设单位组建一个“工程建设领导小组”，具体指挥和协调工程建设、材料采购、资金拨付等工作。一些专业项目施工单位和建筑材料推销商就瞄准施工现场负责人进行攻关。从去年查办的17起案件看，只有1人是单位主要领导，其他都是建设单位派驻现场的负责人。反映出传统建设工程管理体制的弊端，以及对工程现场负责人员权力制约和监管的不力。
   四是发生商业贿赂的方式有向企业对企业的方式转变的趋势。近年来，招标制度和监督体系日趋完善，资格预审、标底产生、专家评委等环节都是通过计算机软件随机抽取，开标过程中的不确定因素很多，主管部门领导、监管人员和交易中心工作人员自由裁量的空间很小，无法影响招标结果。靠疏通这些人员，达不到中标目的。因此，投标企业把精力转到场外，通过串标达到中标目的。串标行为在认定和查处上有一定难度。串标的组织者事前以贿赂手段买通陪标人或中标后发好处费。这种企业与企业之间的集体贿赂行为带有一定普遍性。
   五是发生商业贿赂的主要环节有向工程中标后转移的趋势。随着招投标制度的全面推行和各项管理制度的日渐完善，加之各级监察机关和社会各界始终高度关注工程招标环节，列为治理腐败的重点，规避招标或以不正当方式谋取工程的可能性大大减小，商业贿赂的重点环节悄然转移到中标后的分部分项发包、材料采购、现场管理、工程款拨付等环节。这些环节监管措施少，当事人自由裁量的空间大，贿赂行为都是一对一，隐蔽性强，取证难，涉及的点多面广，对社会风气的毒害严重。
   现阶段工程领域商业贿赂行为的新趋势，反映出管理工作存在的不足和漏洞，也为今后加强招投标监管指明了方向。
   一是监管覆盖面有待拓宽。目前，房屋建筑工程土建部分招标已逐步规范化，但装饰装修、空调电梯安装、消防工程及与工程有关的材料采购等由于在基本建设程序上未形成层层制约的闭合管理，进场交易率较低，建设单位规避招标、私下招标、明招暗定现象比较严重，存在商业贿赂的空间。
   二是交易市场功能尚未得到充分发挥。目前，我市进有形市场交易的基本上是受建设主管部门监管的建筑工程及与建筑工程有关的专业项目、部分市政园林工程。其他如水利、交通、公路、通讯、港口、政府采购等由于监管主体不同，还未纳入有形市场。作为资源配置的场所，有形市场应该成为全市各行业、各专业共享的场所。实现各专业项目进场交易，归口监督，有利于规范运作，减少商业贿赂的发生，但需要政府的强力协调和推动。同时，现有的交易中心也

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   三是邀请招标比例较高，存在陪标串标现象。在邀请招标管理和审批方面，我市根据过去的惯例和城市建设的需要，规定房地产开发项目自有施工企业的、旧城改造村居自有施工企业的，当年开工量的三分之一可以实行邀请招标。这一规定暴露出许多负面问题。如房地产公司、城中村居甚至每届村委都争相办企业，建筑施工队伍膨胀，影响行业整体素质，加剧了市场竞争；有的房地产商、村居为争取邀请招标与施工企业搞各种形式的联合，其中不乏一些假手续，给管理造成很大难度；有的村居以占用土地、支持城市改造建设等名义，为个别与村居集体没有直接利益关系的企业争取邀请招标，其中难免发生不正当的利益交换，以致手续尚未办理，举报接踵而至。另外，凡邀请招标项目，建设单位都有明确意向，在邀请队伍过程中就达成了一致，一家投标，多家陪标。这种相互帮陪的风气也扩散到了公开招标项目，并且手段隐蔽，查处困难。陪标过程中大都伴随着商业贿赂，一家中标，大家“受益”。

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