从党政机关公文处理工作的发展看新绦例>出台的历史必然性

概要：修改完善阶段的标志性文件是国务院办公厅1993年11月21日发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称1993年《办法》），中央办公厅1996年5月3日发布的《中国共产党机关公文处理条例》（以下简称1996年《条例》），国务院2000年8月24日发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称2000年协法》）。1993年《办法》规定的文种为12类13种：（一）命令（令）（二）议案（三）决定（四）指示（五）公告、通告（六）通知（七）通报（八）报告（九）请示（十）批复（十一）函（十二）会议纪要。同1987年的《办法》比较，增加了议案文种，取消了指令、决议、布告文种；将报告、请示分离成为两类文种，有利于纠正报告和请示不分的情况。1996年《条例>规定的文种为14类14种：（一）决议（二）决定（三）指示（四）意见（五）通知（六）通报（七）公报（八）报告（九）请示（十）批复（十一）条例（十二）规定（十三）函（十四）会议纪要。同《条例（试行）》比较，增加了意见文种；文种排列顺序作了适当调整。2000年《办法》规定的文种为13类13种：（一）命令（令）（二）决定（三）公告（

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　　修改完善阶段的标志性文件是国务院办公厅1993年11月21日发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称1993年《办法》），中央办公厅1996年5月3日发布的《中国共产党机关公文处理条例》（以下简称1996年《条例》），国务院2000年8月24日发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称2000年协法》）。1993年《办法》规定的文种为12类13种：（一）命令（令）（二）议案（三）决定（四）指示（五）公告、通告（六）通知（七）通报（八）报告（九）请示（十）批复（十一）函（十二）会议纪要。同1987年的《办法》比较，增加了议案文种，取消了指令、决议、布告文种；将报告、请示分离成为两类文种，有利于纠正报告和请示不分的情况。1996年《条例>规定的文种为14类14种：（一）决议（二）决定（三）指示（四）意见（五）通知（六）通报（七）公报（八）报告（九）请示（十）批复（十一）条例（十二）规定（十三）函（十四）会议纪要。同《条例（试行）》比较，增加了意见文种；文种排列顺序作了适当调整。2000年《办法》规定的文种为13类13种：（一）命令（令）（二）决定（三）公告（四）通告（五）通知（六）通报（七）议案（八）报告（九）请示（十）批复（十一）意见（十二）函（十三）会议纪要。同1993年《办法》比较，取消了指示文种，将公告、通告分离成为两类文种，增加了意见文种。
　　
　　对四个阶段党政公文各自的文种进行比较，不难发现：行政公文始终保留的文种有命令（令）、报告、批复、通知、通报、公告、通告、函，后增保留的文种有请示、决定、会议纪要、议案、意见，先后删去的文种有签报、便函、布告、指示，先增后删的文种有批示、指令、决议；党的公文始终保留的文种有决议、决定、指示、通知、通报、公报、报告、请示、批复、条例、规定、函、会议纪要，后增保留的仅意见一种。这样就会发现：党政机关相同的文种是决

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www.88haoxue.com 定、通知、通报、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要，行政机关有、党的机关没有的文种是命令（令）、公告、通告、议案，党的机关有、行政机关没有的文种是决议、指示、公报、条例、规定。
　　
　　公文是伴随着国家的产生而产生的，从历史来看，国家行政机关公文一直处于主导地位，其他机关在制定本系统公文处理规定时历来以国家行政机关公文处理法规为参照范本。1996年出台的《条例》也有所创新，比如为适应时代的发展增加了意见文种，国务院在2000年发布《办法》时则借鉴了这一做法。回顾每次出台的公文处理法规性文件，可以看出党政机关公文在文种及其适用范围、公文格式和行文规则等方面相互借鉴和完善，取得了长足的发展。
　　
　　三、积弊凸显，在前进中寻求改革
　　
　　党政公文处理法规在施行过程中均暴露出一些亟待解决的问题。除自身的瑕疵外，两者之间也产生了一些不必要的冲突。党政机关公文处理法规在文种规定科学性方面的差异或许最能说明问题。1996年《条例》发布时，我国相关立法尚不完善，将法规名称等同于狭义公文一并纳入公文处理法规，可以理解但欠科学；在党内法规已明确规定法规名称的情况下又重复规定条例和规定这两个文种，尤为不妥。公文处理法规所指的公文应当是可独立行文的狭义公文，所规定的文种属于狭义公文文种，而不应包括法规和规章名称。狭义公文的突出特点是行文方式上的独立性和公文格式上的规范性，其中的文种均可直接编排发文字号而用红色版头独立行文。2000年《办法》发布时具有明显的时间优势，文种规定比较科学。发布时间上的差异，导致党政公文处理法规对文种的规定不一致，反映到实践和理论研究上，便造成了不必要的误解和异议。
　　
　　1996年的《条例》和2000年的《办法》在对文种适用范围和公文格式的规定上也有许多不一致之处，文种适用范围规定的不一致主要表现在函、报告和决定等文种上。之所以出现这种情况，同发布时间上的差异也有一定关系。以函为例，1993年《办法》规定：“函适用于不相隶属机关之间相互商洽工作、询问和答复问题；向有关主管部门请求批准等。”1996年《条例》规定：“函用于机关之间商洽工作、询问和答复问题，向无隶属关系的有关主管部门请求批准等。”2000年协法>规定：“函适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。”1996年《条例》对函的规定在“机关之间”前面未加“不相隶属”的限制，但在“行文规则”一章第十二条第（五）项中规定“不相隶属机关之间一般用函行文”。由于“一般”的不确定性，则出现了对1996年《条例》和2000年《办渤如何正确理解以及在实践中如何正确使用函的问题。
　　
　　两者的差异，导致函的使用以及理论研究工作较长时间的混乱。公文格式上的不一致主要表现在公文用纸幅面不同，版头样式不同，项目构成和要素称谓不同，秘密等级和紧急程度标注位置不同，成文日期标注不同等方面。原党政公文处理法规存在的这些差异，导致理论研究和工作实践中出现了诸多不便甚至矛盾。
　　
　　用历史的眼光审视，上述问题均是前进中的问题。中央办公厅和国务院办公厅多年来广泛调研，为寻求改革、出台新《条例》做了大量的工作。
　　
　　四、殊路同归，在新时期实现突破
　　
　　20xx年10月18日，党的第十七届六中全会通过了《中国共产党中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》。在中华民族伟大复兴伴随着中华文化繁荣兴盛的新时期，党政公文处理法规也实现了历史性突破和跨越。新《条例》将党政公文原文种合一后仍保留15个文种，即决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函和纪要（“会议纪要”改为了“纪要”），删去了不常使用的指示文种以及不宜作为狭义文种的条例、规定，从中可以看出对文种的规定更科学、规范。
　　

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