关于乡镇政府职能转变的制约因素分析

概要：,对各级政府的人权、财权、执法权等行政权力的规定不利于基层政府。现行法律法规只是笼统规范各级政府间的人权和财权关系,很容易造成乡镇政府人权和财权不断被上级政府肢解和上收。 2. 领导体制层面。 乡镇领导体制主要是关于乡镇领导干部的选拔任免、考察评价方面的制度性规范。一是下管一级的选拔任免制度。在县一级,各职能部门的负责人和乡镇负责人都由县委任免。迄今为止,对乡镇干部的管理基本上还是沿袭着这一方式。二是与岗位目标责任制相结合的考察评价制度。县政府通过与乡镇政府签定目标责任书的方式来确保自身的工作任务和指标的完成,签定后,完成这些目标责任就成了乡镇政府和各村各口全年工作的重点,其中较重要的工作指标往往被赋予了一票否决权,如计划生育、社会综合治理等工作指标。 在这一压力型体制的驱使下,下级政府对于上级政府层层下达的数量化任务没有任何商议权和保留权,只能按时完成,否则便会面临一票否决的困境。这种层层传递甚至加码的工作压力最终都要全部由最基层的乡镇政府来完成。乡镇干部形象地称为上面千条线,下面一根针。 由于过分强调上级意图和任务而忽视了乡镇政府的工作自主权,往往使乡镇政府变成

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,对各级政府的人权、财权、执法权等行政权力的规定不利于基层政府。现行法律法规只是笼统规范各级政府间的人权和财权关系,很容易造成乡镇政府人权和财权不断被上级政府肢解和上收。

 

　　2. 领导体制层面。

 

　　乡镇领导体制主要是关于乡镇领导干部的选拔任免、考察评价方面的制度性规范。一是下管一级的选拔任免制度。在县一级,各职能部门的负责人和乡镇负责人都由县委任免。迄今为止,对乡镇干部的管理基本上还是沿袭着这一方式。二是与岗位目标责任制相结合的考察评价制度。县政府通过与乡镇政府签定目标责任书的方式来确保自身的工作任务和指标的完成,签定后,完成这些目标责任就成了乡镇政府和各村各口全年工作的重点,其中较重要的工作指标往往被赋予了一票否决权,如计划生育、社会综合治理等工作指标。

 

　　在这一压力型体制的驱使下,下级政府对于上级政府层层下达的数量化任务没有任何商议权和保留权,只能按时完成,否则便会面临一票否决的困境。这种层层传递甚至加码的工作压力最终都要全部由最基层的乡镇政府来完成。乡镇干部形象地称为上面千条线,下面一根针。

 

　　由于过分强调上级意图和任务而忽视了乡镇政府的工作自主权,往往使乡镇政府变成了单纯完成上级任务的工作机器。乡镇政府只能选择对上负责,调动一切资源来完成上级下达的各项指标或任务,这种压力型体制下的较浓的行政管理色彩和较弱的服务色彩的乡镇政府对农村公共服务的有效供给不足,不能满足农户的需求。

 

　　3. 财政管理体制层面:农村税费改革六年来,每年为农民减轻负担1200 多亿元,因减免农业税而各地减少的财政收入,主要由中央财政安排专项转移支付予以补助,去年转移支付规模已达1030 亿元,加上对部分财政困难县和产粮大县安排补助资金,今年增加到了210 亿元。这两项资金合计已与减少的农民负担总额大体相当。[2 ] 问题是税费改革之前,政府和村社区组织通过农业税、农业特产税、三提、五统及摊派,实际上从农民那里每年要收1500 亿元至1600 亿元。[3 ] 因此,税费改革尽管有中央财政的补助,但财政缺口仍较大,乡村两级的财力受到不同程度的影响,乡镇、村两级自身财力匮乏和为本社区居民提供公共产品能力不足的问题凸显出来。

　　乡镇政府财政危机是由债务因素、体制性因素、收入渠道少、财税上缴多、冗员过多等方面原因造成的,其中1994 年实行的分税制导致的乡镇财政收入减少是一个根本性原因。1994 年分税制实行后,在条块分割的体制下,有相当一部分从乡村汲取的税费,通过条条被上级政府部门拿走;另一方面,一些乡村资源则通过逐级财政包干及自上而下严重失衡的分税制,从乡镇财政直接流向上级政府。乡镇政府的实际所得较少,分税制后留给乡镇政府的法定税收都是一些分散、小额、难收的税种。在权力支配财富的格局中,处于行政体系最底端的乡镇政府成了弱势群体。与此同时,乡镇政府维持机构运转和人员工资的费用急剧增加

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